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例如，明确国家免疫规划由国家卫健委制定，国家卫健委会同财政部拟订国家免疫规划疫苗种类并建立动态调整机制，国家免疫规划疫苗种类经国务院批准后公布，省级政府可以增加免疫规划疫苗种类。

数字主权可以表现为控制和规范数字的原始能力，也构建数字规则的基础规范。[1]而在数字时代，网络自身打破了国家的地域性和规范的层级性，形成了交互的规范（l'interactivité normative），宪法配置公权力的传统性遭遇了数字时代去中心化的影响，公权力制定规范的不确定性增强。

宪法规范在数字时代遭遇解构的核心表现就是部分规范失去了原有制宪者赋予的目的，开始呈现长期无效状态。在国外已有许多软件程序正在应用，以协助立法者起草法律，如 Lexedit、Leda 等。数字社会亟待以宪法规范为核心调适、整合数字技术治理规则体系，传统宪法实施也需要面向数字社会，从国家权力单向度行使走向多元主体共治，建设安全与信任的数字国家。网络发展的最初阶段，不同网络的异质性十分突出，不同的计算机所使用的操作系统和编程语言差异巨大。目前，在很多国家，新的数字标准制定过程中正在发生关于起草宪法和法律的宪法辩论，这些数字参与过程将成为通过宪法和立法文本程序的一个组成部分。

当基于公共秩序、安全、财产保护的考量而不得不限制隐私权时，宪法审查机构重点审查限制隐私措施的合宪。现在，其他文化由于全球网络社会而被允许注入到不同法律体系中，使用 Uber、Facebook 等平台的用户只需点击一下按钮就能获得美国法律。此种情况下，行政机关面临两难的境地，一方面如前述学者所言，行政机关不制定标准会面临较大的不确定性风险。

对于该标准，从现有的司法裁判来看，有两个亟待解决的问题，一是该标准是否存在制度化的可能，制度化的形式是什么。南非《信息公开促进法》规定对于明显无聊或无理取闹的申请及对公共机构的资源造成实质性的、不合理的转移的申请可以拒绝。由于行政机关适用该条款的情况不易收集，因此本文通过对裁判文书的检索，考察该条款在司法裁判中的适用情况，从一个侧面反映在规制不当申请中行政权及司法权的关系以及存在的问题，以期对理论与实践有所裨益。自此之后，法院以否定诉的利益的方式裁定驳回起诉，以此达到对不当行使权利的规制。

[[26]]参见叶必丰：《行政法的体系化：行政程序法》，载《东方法学》2021年第6期。但是，我国并非判例法国家，在没有依据的情况下认定个案缺乏诉的利益而裁定驳回起诉的进路是值得商榷的。

至于合理范围的标准如何确定，前文已经进行了阐述，此处不再赘述。但此种处理方式也因为缺乏实体法依据以及诉的利益标准不明确等原因遭到了诸多质疑。而由中央机关制定标准是由于在不同领域中政府信息公开的数量也呈现出明显的不同，在涉及土地、住宅、劳动人事等领域中，政府信息公开申请的数量明显高于其他领域。本文将从上述三个问题展开讨论。

这一条应当是法院行使调查取证权的基本原则，法院行使调查取证权应基于保护公共利益或保护相对人合法权益，不能用搜集来的证据证明行政机关行为的合法性，对行政行为合法性的证明是行政机关应当承担的义务，法院不能代为行使。在苏力弓诉辽宁省公安厅机场公安局案[[24]]中法院也表达了类似的观点。(二)明显超出合理范围标准确定的主体与形式 行政机关制定明显超出合理范围的具体数字标准还面临着一定的法律风险。[[15]]参见浙江省嘉兴市中级人民法院(2020)浙04行终94号行政判决书。

案件上诉后，二审法院在裁判中并未对李治国的行为是否构成滥诉进行讨论，只是认为省政府行为并无不当，且认为本案属于申请被告履行法定职责或给付义务理由不成立，应当判决驳回诉讼请求，一审法院裁定驳回起诉不当，应予纠正，但由于一审法院的结论不影响当事人的实体权益，二审法院明确为了减少诉累，节约司法资源，不再指令继续审理，裁定驳回上诉，维持原裁定。鉴于本文对于实证的考察限于司法裁判，因而在北大法宝检索适用《条例》第35条的有效裁判共计126份。

相比之下，判决驳回诉讼请求是仅针对个案诉求作出的判断，意在传达原告在具体案件中的诉讼请求不能得到支持，且是法院在经过实体审查之后作出的判断，体现了对原告权利的充分保护，同时，此案的判决效力不能及于之后的案件，因此对于原告之后的权利也并未作出减损，在最大程度上保障了原告的诉权，符合《行政诉讼法》的规定与立法目的，也是法治社会、法治政府的必然要求。应当说上述变化既进一步扩大了公民获取政府信息权利的保障范围，又规制了个别申请人不当行使权利的行为，对政府信息公开制度的实施产生较大影响，甚至有法官称其为对政府信息公开制度环境的重塑。

[[14]]参见湖北省武汉市中级人民法院(2021)鄂01行终69号行政裁定书。[[31]]上述规定是法院依职权调取证据的基本依据，体现了在我国行政诉讼制度中在当事人主义模式之下辅以职权探知主义的制度设计。这一裁判方式在客观上确实起到了震慑作用，实践中政府信息公开申请和诉讼呈现出下降趋势，特别是不当申请有明显下降。此外，从权利保护角度而言，选择裁定驳回起诉比选择判决驳回原告诉讼请求应该更为谨慎，因为前者是从根本上否定了原告起诉的权利，特别是以否定诉的利益的方式裁定驳回起诉，意在说明原告的权利是不值得运用国家审判资源予以保护的，这与《条例》中救济途径的制度设计不符，同时也与司法是保障公民权利最后一道防线的法治理念相悖。但是，由于信息具有传播性的特点，同时，信息公开行政诉讼又具有推进行政机关依法行政、促进透明政府建设的重要作用，因此又具有客观诉讼属性，[[36]]有学者更为直接地指出，信息公开行政诉讼具有一定的公益属性。但法院认为，申请人申请公开的信息属于行政机关应当主动公开的范围，申请人曾经先后四次申请同样的信息，一是缘于行政机关没有履行主动公开义务，二是在四次申请中，行政机关一次也没有提供申请人所申请的信息，因此申请人的行为并无不当，行政机关适用《条例》第35条属于适用法律错误。

但是，仅考虑平均值的分析是不公允的，还应注意到这组数据的标准偏差为79.011，标准偏差较大，这意味着样本中数据的离散程度较高，即平均值并不能全面反映出实践中的真实情况，这一点在图1中也可以得到印证，法院认定明显超出合理范围申请数量频率分布并不均匀，在现实中呈现出较大的差异，加之没有其他变量可以和该项数据形成相关性分析，因此，从定量研究角度，就目前实践中所获得的样本分析，很难抽象出一个界定明显超出合理范围的具体数值标准。但是，如果因为信息公开行政诉讼具有公共利益属性就认为法院可以依职权调取证据证明申请人不当行使权利，则未免以偏概全。

这是启动特殊措施的前提，对于不当的解读，《条例》将其定义为数量、频次明显超过合理范围，即判断申请人的申请是否存在不当，能且只能从数量、频次两个维度来进行考察，否则便是对申请人权利的限制超出法定范围。因此，无论何种情形之下，法院依职权调取证据证明申请行为不当，一方面与现行法律规定相悖，另一方面也与自身裁判者的角色不符。

[[5]]参见《最高人民法院公报》2015年第11期。[[38]]最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用(上)》，人民法院出版社2018年版，第261页。

[[32]]参见刘莘、金成波：《〈行政诉讼法〉修改后的证据规定评析》，载《南京社会科学》2015年第11期。暗室审查制度确立于美国的环保局诉明克案(Environ-mentalProtectionAgencyEtalv.MinkEtal)，该案确立了法院对争讼信息有进行实体审查的权力，这看似是对法院权力的扩张，但其实该案更重要的作用在于明确了法院启动该程序的条件，只有当穷尽其他途径无法解决纠纷且有证据表明行政机关具有恶意时，法院才能对争讼信息进行实体审查。基于《条例》的适用范围、行政机关对于信息的初次审查义务以及司法和行政权力的分工，可以推定应当由行政机关在行政程序中优先适用《条例》第35条，一般情况下，法院在司法程序中仅对行政机关的适用进行合法性审查，即法院一般初次不适用该条款，虽然该原则在现有规范的文本中没有直接规定，但是完全可以从既有的规则和法理中推导出来，具体可以从以下几方面进行阐述： 第一，《条例》的适用对象是政府信息，这就意味着《条例》第35条由行政机关优先适用。而现行规范中，均是以裁定驳回起诉的方式否定上述三个要素。

如果行政机关在行政程序中已经完成了相关证据的收集，并记录在案卷中，在诉讼阶段，法院只需要对行政机关提供的证据进行审查、认证即可，也无需依职权主动调取证据。行政机关在适用《条例》第35条时严格依照现有程序的同时，还应当依照正当程序的精神，具体来说，应当遵循以下程序： 第一，申请人存在不当申请的情况。

若申请理由不合理，则行政机关不予处理，若申请理由合理，才有可能启动延期答复程序，可能与延期答复程序并用的还有《条例》第42条的收取信息处理费制度。[[34]]参见刘巍：《行政诉讼证据制度中人民法院权力解析》，载《法律科学(西北政法学院学报)》2006年第2期。

这是该条款适用的核心要件，行政机关在制定抽象行政行为时，应当如何把握明显超出合理范围的标准，在《条例》实施一年以后，是否可以依据之前的经验制定是本机关或者本领域中可以量化的具体标准，换言之明显超出合理范围能否制度化，这是在实施该条款时不能回避的问题。从法理角度而言，抽象出具体的数字标准之所以困难，是由于所谓的合理范围不当申请并不完全是由申请的数量和频次决定的，基于正常目的而提出的申请，即使申请量巨大，也不构成对申请权的不当行使，而基于给行政机关施压等不正当目的提出的信息公开申请，即使只有一起也足以构成权利的滥用。

第二，关于行政机关适用《条例》第35条的程序，是否存在优先适用的主体。(一)明显超出合理范围标准制度化探讨 2019年《条例》修订之前，对于个别申请人不当申请行为的规制多是在诉讼程序中由法院来进行，这一方面是由于在没有依据的情况下，行政机关不能对申请人的行为进行规制，否则就违反了法无授权不可为的公法基本原则，另一方面是司法个案审查的模式更为适合处理此类问题。同时，该标准能否参照国务院办公厅发布的收取信息处理费的标准，二者之间存在何种关联，也是行政机关在将明显超出合理范围制度化过程中必须明确的问题。在《条例》修订后，理顺了行政机关和法院在规制不当申请中的关系，使规制申请人不当申请权有了明确的规范依据，明确了应当以行政机关在行政程序中对不当申请进行规制为主，法院回归了中立的地位。

[[9]]参见浙江省海宁市人民法院(2019)浙0481行初76号行政判决书。在这之前，由于没有明确的依据，法院多是在裁判中否定案件诉的利益，而诉的利益否定一般认为并不属于案件实体问题，应当用裁定而非判决，所以大多数案件采用裁定的方式。

[[23]]此外，司法审查还有解决规则适用中疑难问题，统一规范理解的重要作用。但是，法院对不当申请主动规制的行为，也引发了诸多质疑。

裁判方式看似是一个程序意义上的选择，其实背后蕴含法院对待不当申请行为由主动规制转为中立审查的变化，也与《条例》第35条优先在行政程序中适用的原理相契合。换言之，不应让申请人承担行政机关未履行职责的不利后果，也不能因此免除行政机关的公开义务，这是任何人不应从自己的违法行为中获利这一古老法则的体现。